國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)

各省、自治區、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構:

  環(huán)境污染第三方治理(以下簡(jiǎn)稱(chēng)第三方治理)是排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費用,委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設施建設和運營(yíng)專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑,是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。近年來(lái),各地區、有關(guān)部門(mén)在第三方治理方面進(jìn)行了積極探索,取得初步成效,但還存在體制機制不健全,法律、政策有待完善等問(wèn)題。為推行第三方治理,經(jīng)國務(wù)院同意,現提出以下意見(jiàn):

  一、總體要求

 ?。ㄒ唬┲笇枷?。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì )精神,堅持社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟改革方向,按照黨中央、國務(wù)院的決策部署,以環(huán)境公用設施、工業(yè)園區等領(lǐng)域為重點(diǎn),以市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導向,營(yíng)造有利的市場(chǎng)和政策環(huán)境,改進(jìn)政府管理和服務(wù),健全統一規范、競爭有序、監管有力的第三方治理市場(chǎng),吸引和擴大社會(huì )資本投入,推動(dòng)建立排污者付費、第三方治理的治污新機制,不斷提升我國污染治理水平。

 ?。ǘ┗驹瓌t。

  1.堅持排污者付費。根據污染物種類(lèi)、數量和濃度,排污者承擔治理費用,受委托的第三方治理企業(yè)按照合同約定進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化治理。

  2.堅持市場(chǎng)化運作。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用,尊重企業(yè)主體地位,營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境,積極培育可持續的商業(yè)模式,避免違背企業(yè)意愿的“拉郎配”。

  3.堅持政府引導推動(dòng)。更好地發(fā)揮政府作用,創(chuàng )新投資運營(yíng)機制,加強政策扶持和激勵,強化市場(chǎng)監管和環(huán)保執法,為社會(huì )資本進(jìn)入創(chuàng )造平等機會(huì )。

 ?。ㄈ┲饕繕?。到2020年,環(huán)境公用設施、工業(yè)園區等重點(diǎn)領(lǐng)域第三方治理取得顯著(zhù)進(jìn)展,污染治理效率和專(zhuān)業(yè)化水平明顯提高,社會(huì )資本進(jìn)入污染治理市場(chǎng)的活力進(jìn)一步激發(fā)。環(huán)境公用設施投資運營(yíng)體制改革基本完成,高效、優(yōu)質(zhì)、可持續的環(huán)境公共服務(wù)市場(chǎng)化供給體系基本形成;第三方治理業(yè)態(tài)和模式趨于成熟,涌現一批技術(shù)能力強、運營(yíng)管理水平高、綜合信用好、具有國際競爭力的環(huán)境服務(wù)公司。

  二、推進(jìn)環(huán)境公用設施投資運營(yíng)市場(chǎng)化

 ?。ㄋ模└母锿顿Y運營(yíng)模式。推動(dòng)環(huán)境公用設施管理向獨立核算、自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)化模式轉變,實(shí)行投資、建設、運營(yíng)和監管分開(kāi),形成權責明確、制約有效、管理專(zhuān)業(yè)的市場(chǎng)化運行機制。對可經(jīng)營(yíng)性好的城市污水、垃圾處理設施,采取特許經(jīng)營(yíng)、委托運營(yíng)等方式引入社會(huì )資本,通過(guò)資產(chǎn)租賃、轉讓產(chǎn)權、資產(chǎn)證券化等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。鼓勵打破以項目為單位的分散運營(yíng)模式,采取打捆方式引入第三方進(jìn)行整體式設計、模塊化建設、一體化運營(yíng)。對以政府為責任主體的城鎮污染場(chǎng)地治理和區域性環(huán)境整治等,采用環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)等方式引入第三方治理。鼓勵地方政府引入環(huán)境服務(wù)公司開(kāi)展綜合環(huán)境服務(wù)。

 ?。ㄎ澹┩七M(jìn)審批便利化。對政府和社會(huì )資本合作開(kāi)展的第三方治理項目,要認真編制實(shí)施方案,從項目可行性、財政負擔能力、公眾意愿和接受程度等方面進(jìn)行科學(xué)評估和充分論證,相關(guān)部門(mén)要依法依規加快規劃選址、土地利用、節能、環(huán)評等前期建設條件的審查。各地區要改進(jìn)審批方式,提高審批效率。有條件的地區要建立聯(lián)合審查制度,在政府統一的政務(wù)審批平臺上實(shí)行并聯(lián)審批。

 ?。┖侠泶_定收益。對特許經(jīng)營(yíng)、委托運營(yíng)類(lèi)項目,要參考本行業(yè)平均利潤、銀行存貸款利率等因素,科學(xué)確定投資收益水平,并逐步向約定公共服務(wù)質(zhì)量下的風(fēng)險收益轉變,政府不得承諾不合理的高額固定收益回報。對環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)類(lèi)項目,要建立公平、合理的績(jì)效考核和評價(jià)機制,公共財政支付水平與治理績(jì)效掛鉤。完善價(jià)格調整機制,明確約定中標價(jià)的調整周期、調整因素和啟動(dòng)條件等。

 ?。ㄆ撸┍U瞎箔h(huán)境權益。統籌好公益性和經(jīng)營(yíng)性關(guān)系,對項目經(jīng)營(yíng)者處置相關(guān)的特許經(jīng)營(yíng)權、土地使用權、設施和企業(yè)股權等資產(chǎn)及其權益作出限制性約定,不得隨意轉讓。建立退出機制,制定臨時(shí)接管預案,在項目經(jīng)營(yíng)者發(fā)生危害公共利益和公共安全情形時(shí),及時(shí)啟動(dòng)臨時(shí)接管預案。

  三、創(chuàng )新企業(yè)第三方治理機制

 ?。ò耍┟鞔_相關(guān)方責任。排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任,第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規和標準以及排污企業(yè)的委托要求,承擔約定的污染治理責任。抓緊出臺第三方治理的規章制度,對相關(guān)方的責任邊界、處罰對象、處罰措施等作出規定。

 ?。ň牛┮幏逗献麝P(guān)系。研究制定第三方治理管理辦法,發(fā)布標準合同范本,保障相關(guān)方合法權益。排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)應按照有關(guān)法律法規和市場(chǎng)規則,簽訂委托治理合同,約定治理標準、內容、費用;通過(guò)履約保證金(保函)、擔保、調解、仲裁等方式,建立健全履約保障和監督機制。

 ?。ㄊ┡嘤髽I(yè)污染治理新模式。在工業(yè)園區等工業(yè)集聚區,引入環(huán)境服務(wù)公司,對園區企業(yè)污染進(jìn)行集中式、專(zhuān)業(yè)化治理,開(kāi)展環(huán)境診斷、生態(tài)設計、清潔生產(chǎn)審核和技術(shù)改造等;組織實(shí)施園區循環(huán)化改造,合理構建企業(yè)間產(chǎn)業(yè)鏈,提高資源利用效率,降低污染治理綜合成本。在電力、鋼鐵等行業(yè)和中小企業(yè),鼓勵推行環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)等方式引入第三方治理。

 ?。ㄊ唬┨剿鲗?shí)施限期第三方治理。選擇若干有條件地區的高污染、高環(huán)境風(fēng)險行業(yè),對因污染物超過(guò)排放標準或總量控制要求,被環(huán)境保護主管部門(mén)責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治且拒不自行治理污染的企業(yè),列出企業(yè)清單向社會(huì )公布,督促相關(guān)企業(yè)在規定期限內委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理。

  四、健全第三方治理市場(chǎng)

 ?。ㄊU大市場(chǎng)規模。各級政府要增加環(huán)境基本公共服務(wù)有效供給,加大環(huán)保投入,大力推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展;嚴格執行環(huán)保法律法規和標準,強化環(huán)保執法,增強排污企業(yè)委托第三方治理的內生動(dòng)力。鼓勵政府投融資平臺和社會(huì )資本建立混合所有制企業(yè),參與第三方治理。第三方治理取得的污染物減排量,計入排污企業(yè)的排污權賬戶(hù),由排污企業(yè)作為排污權的交易和收益主體。

 ?。ㄊ┘涌靹?chuàng )新發(fā)展。支持第三方治理企業(yè)加強科技創(chuàng )新、服務(wù)創(chuàng )新、商業(yè)模式創(chuàng )新,通過(guò)兼并、聯(lián)合、重組等方式,實(shí)行規?;?、品牌化、網(wǎng)絡(luò )化經(jīng)營(yíng)。以國家級環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區、骨干環(huán)境服務(wù)公司等為載體,建設一批產(chǎn)學(xué)研用緊密結合的環(huán)保技術(shù)創(chuàng )新和成果轉化平臺。

 ?。ㄊ模┌l(fā)揮行業(yè)組織作用。相關(guān)行業(yè)組織要積極借鑒國內外先進(jìn)經(jīng)驗和做法,加強對第三方治理的跟蹤研究;開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓和案例分析,及時(shí)總結推廣成功的商業(yè)模式;組織開(kāi)展技術(shù)咨詢(xún)、績(jì)效評估等。建立健全行業(yè)自律機制,提高行業(yè)整體素質(zhì)。

 ?。ㄊ澹┮幏妒袌?chǎng)秩序。對環(huán)境公用設施,一律采用公開(kāi)招標或競爭性談判方式確定特許經(jīng)營(yíng)方或委托運營(yíng)方。實(shí)施綜合評標制度,將服務(wù)能力與質(zhì)量、運營(yíng)方案、業(yè)績(jì)信用等列為招投標條件,不得設定地域歧視性條件,避免低價(jià)低質(zhì)中標。推動(dòng)建立企業(yè)誠信檔案和信用累積制度,第三方治理企業(yè)要如實(shí)向社會(huì )公開(kāi)污染治理設施建設、運行和污染排放情況。

 ?。ㄊ┩晟票O管體系。健全政府、投資者、公眾等共同參與的監督機制,實(shí)行準入、運營(yíng)、退出全過(guò)程監管,探索綜合監管模式。探索實(shí)施黑名單制度,將技術(shù)服務(wù)能力弱、運營(yíng)管理水平低、綜合信用差的環(huán)境服務(wù)公司列入黑名單,定期向社會(huì )公布。依法公開(kāi)第三方治理項目環(huán)境監管信息。

  五、強化政策引導和支持

 ?。ㄊ撸┩晟苾r(jià)格和收費政策。加大差別電價(jià)、水價(jià)實(shí)施力度。提高排污費征收標準,實(shí)行差別化排污收費。完善污水、垃圾處理收費政策,適當提高收費標準,逐步覆蓋全處理成本。嚴格落實(shí)垃圾發(fā)電價(jià)格政策。建立健全鼓勵使用再生水、促進(jìn)垃圾資源化的價(jià)格機制。全面落實(shí)燃煤發(fā)電機組脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保電價(jià)政策。

 ?。ㄊ耍┘哟筘敹愔С至Χ?。對符合條件的第三方治理項目給予中央資金支持,有條件的地區也要對第三方治理項目投資和運營(yíng)給予補貼或獎勵。積極探索以市場(chǎng)化的基金運作等方式引導社會(huì )資本投入,健全多元化投入機制。研究明確第三方治理稅收優(yōu)惠政策。

 ?。ㄊ牛﹦?chuàng )新金融服務(wù)模式。鼓勵銀行業(yè)金融機構創(chuàng )新金融產(chǎn)品和服務(wù),開(kāi)展節能環(huán)保信貸資產(chǎn)證券化,研究推進(jìn)能效貸款、綠色金融租賃、碳金融產(chǎn)品、節能減排收益權和排污權質(zhì)押融資;對國家鼓勵發(fā)展的第三方治理重大項目,在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。加快推行綠色銀行評級制度。鼓勵保險公司開(kāi)發(fā)相關(guān)環(huán)境保險產(chǎn)品,引導高污染、高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)投保。

 ?。ǘ┌l(fā)展環(huán)保資本市場(chǎng)。對符合條件的第三方治理企業(yè),上市融資、發(fā)行企業(yè)債券實(shí)行優(yōu)先審批;支持發(fā)行中小企業(yè)集合債券、公司債、中期票據等債務(wù)融資工具;支持適度發(fā)展融資租賃業(yè)務(wù),引入低成本外資。選擇綜合信用好的環(huán)境服務(wù)公司,開(kāi)展非公開(kāi)發(fā)行企業(yè)債券試點(diǎn)。探索發(fā)展債券信用保險。

  六、加強組織實(shí)施

 ?。ǘ唬娀M織協(xié)調。發(fā)展改革委、財政部要加強統籌協(xié)調,制定推進(jìn)第三方治理的投融資、財稅等政策。環(huán)境保護部要健全環(huán)保標準和政策,強化執法監督。住房城鄉建設部要深化城鎮環(huán)境公共基礎設施領(lǐng)域改革,加強建設和運營(yíng)管理。人民銀行、銀監會(huì )、證監會(huì )、保監會(huì )要會(huì )同有關(guān)部門(mén)研究支持環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的金融政策。各?。▍^、市)政府要加強組織領(lǐng)導,健全工作機制,結合本地區實(shí)際,制定推行第三方治理的實(shí)施細則。

(二十二)總結推廣經(jīng)驗。選擇有條件的地區和行業(yè),就第三方治理制度和模式進(jìn)行改革示范。發(fā)展改革委、財政部要會(huì )同環(huán)境保護部、住房城鄉建設部等部門(mén),密切跟蹤改革進(jìn)展情況,協(xié)調解決工作中的困難和問(wèn)題,及時(shí)總結推廣各地成熟的經(jīng)驗和做法,重大情況向國務(wù)院報告。

(此件公開(kāi)發(fā)布)

                                       國務(wù)院辦公廳

                                       2014年12月27日

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